危險廢物資源化利用路徑探析
李靜1 潘永剛1 孫書晶2 張海東3
（1.中國再生資源回收利用協會，北京，100031； 2.遼寧省生態環境監測中心，遼寧 沈陽，110161； 3.山東省固體廢物和危險化學品污染防治中心，山東 濟南，250117）
摘要：危險廢物資源化利用是指從危險廢物中提取有用物質作為原材料或者燃料的過程，符合減量化、資源化、無害化原則，契合資源節約、綠色低碳的政策引導方向，具有廣闊的發展空間。本文對近年來國家危險廢物資源化法律、政策、標準進展，以及資源化利用現狀作了綜述，對資源化利用存在問題進行了分析，提出了下步工作建議。
關鍵詞：危險廢物 資源化 利用
危險廢物是指納入國家危險廢物名錄或根據國家規定的鑒別標準和鑒別方法確定的具有危險特性的固體廢物。危險廢物資源化利用是指從危險廢物中提取有用物質作為原材料或者燃料的過程。通常包括：反應提取，即向危險廢物中投加化學品，通過反應生成、提取有價產物，如生產再生氫氧化銅、氫氧化鎳、氯化鎳、三氯化鐵、氯化亞鐵、海綿銅、芳烴聚酯多元醇、硫酸銨;物理去雜提純提取有價物質，如生產再生油品、有機溶劑(醇、苯、酮、烷、酯)、硫酸、磷酸;物理集聚提取有價物質，如生產銅粉、銅錠、貴金屬金銀鉑鈀銠;去除沾染污染物恢復基體功能，如生產再生活性炭、再生塑料桶、再生鋼桶;去除沾染污染物獲取再生資源，如廢鐵[1]。危險廢物資源化利用符合減量化、資源化、無害化原則，在國家“十四五”大力推進綠色發展協同減污降碳的大背景下，危險廢物資源化利用更加契合資源節約、綠色低碳的政策引導方向，經濟和環境潛力更大，因而具有更加廣闊的發展空間。
一、近年危險廢物資源化利用的法律政策標準
危險廢物作為一類特殊的固體廢物，具有危險特性與資源屬性并存的性質。由于具有毒性、反應性、易燃性、腐蝕性等特性，環境安全風險伴隨著利用處置全過程。國家從法律、政策以及標準等不同層面，對危險廢物資源化利用進行引導和規范。
01、法律法規
新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》對固體廢物污染環境防治堅持“三化”原則作了明確規定，任何單位和個人都應當采取措施，減少固體廢物的產生量，促進固體廢物綜合利用，降低固體廢物危害性。其中，第十五條提出“綜合利用固體廢物應當遵守生態環境法律法規，符合固體廢物污染環境防治技術標準。使用固體廢物綜合利用產物應當符合國家規定的用途、標準。”山東、河北、山西、貴州等多個省份隨之陸續修訂本省的固體廢物污染環境防治條例，北京市、吉林省針對危險廢物，修訂了危險廢物污染環境防治條例，這些地方性法規都對促進固體廢物(危險廢物)綜合利用作了明確規定。《中華人民共和國環境保護稅法》規定了“應稅固體廢物的排放量為當期應稅固體廢物的產生量減去當期應稅固體廢物貯存量、處置量、綜合利用量的余額。”并對符合相關要求的企業和工程項目予以免征環境保護稅。
02、政策制度
《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》要求將碳達峰、碳中和目標全面融入經濟社會發展中長期規劃，加快發展循環經濟，加強資源綜合利用，不斷提升綠色低碳發展水平。《2030年前碳達峰行動方案》提出循環經濟助力降碳行動，大力發展循環經濟，全面提高資源利用效率，到2025年，廢鋼鐵、廢銅、廢鋁、廢鉛、廢鋅、廢紙、廢塑料、廢橡膠、廢玻璃等9種主要再生資源循環利用量達到4.5億噸，到2030年達到5.1億噸。《強化危險廢物監管和利用處置能力改革實施方案》指出建立健全固體廢物綜合利用標準體系，使用固體廢物綜合利用產物應當符合國家規定的用途和標準。
2022年2月，國務院辦公廳轉發國家發展改革委等四部委《關于加快推進城鎮環境基礎設施建設的指導意見》，強調按照綠色低碳、集約高效、循環發展的原則，統籌推進城鎮環境基礎設施規劃布局，重點推動焚燒爐渣與固體廢物綜合利用、焚燒飛灰與危險廢物處置、危險廢物與醫療廢物處置等有效銜接。國家發改委《產業結構調整指導目錄》明確危險廢物資源化利用與無害化處置行業屬于環境保護與資源節約綜合利用類行業，是我國國民經濟發展的鼓勵類行業。科技部將“固廢資源化”列為“十三五”環境領域科技創新專項規劃中的重點專項，針對化工等行業固體廢物安全處置與資源化利用問題部署實施了一系列項目，加強化工產業綠色循環發展技術的創新研究與工程示范，推動相關科技成果轉化應用。
工業和信息化部制定了《工業固體廢物資源綜合利用評價管理暫行辦法》和《國家工業固體廢物資源綜合利用產品目錄》，旨在建立科學規范的工業固體廢物資源綜合利用評價機制，引導企業積極主動開展工業固體廢物資源綜合利用，推動工業固體廢物資源綜合利用，促進工業綠色發展。
生態環境部在推進危險廢物資源化利用方面出臺了一系列鼓勵措施，一是定向利用“點對點”管理制度，對如廢酸等危險成分單一，并可作為下游單位生產原料進行資源化利用的危險廢物，建立產廢單位和利用單位“點對點”關系進行管理，以“點對點”方式進行資源化利用的單位，不需要取得危險廢物經營許可證，簡化了管理程序;二是“白名單”管理制度，在確保環境風險可控的條件下，將部分跨省轉移利用的危險廢物如廢鉛蓄電池、廢線路板等以及利用經營單位納入“白名單”管理，轉出和接收省份按“白名單”直接予以審批，提高了轉移審批效率;三是豁免管理，2021年版《國家危險廢物名錄》對納入名錄管理的33小類危險廢物的轉移、利用或處置環節進行豁免，可以不按危險廢物進行管理;四是支持廠址在同一區域的集團內部企業通過內部設施共享、集中統一管理形式在集團內部自行利用處置危險廢物，降低了企業危險廢物環境管理風險;五是推進全國統一的危險廢物利用處置設施布局建設，會同發展改革等部門提出了建設國家和6個區域性危險廢物風險防控技術中心、20個區域性特殊危險廢物集中處置中心的“1+6+20”全國危險廢物利用處置能力提升工作方案。
03、標準規范
綜合性國家標準中，最近對《危險廢物鑒別標準 通則》以及《危險廢物鑒別技術規范》等進行了修訂。專業性的危險廢物資源化利用國家標準和行業標準，有《工業固體廢物綜合利用技術評價導則》《固體廢物再生利用污染防治技術導則》《固體廢物玻璃化處理產物技術要求》《廢脫硝催化劑再生污染控制技術規范》《含有色金屬固體廢物回收利用規范》《廢鉛酸蓄電池處理污染控制技術規范》《廢礦物油回收利用污染控制技術規范》等。
地方標準建設方面，發布了《清洗刻蝕含酸廢液的循環再生利用技術要求》《鎢冶煉固體廢物利用處置技術指南》《廢線路板綜合利用污染控制技術規范》《含油污泥利用與處置污染控制技術規范》《危險廢物綜合利用及安全處置技術規范 通則》等地方標準。
團體標準建設比較活躍，先后編制發布了《廢鋼桶再生》《鈦石膏綜合利用污染控制技術要求》《廢礦物油回收管理規范》《廢酸制污水處理用絮凝劑》《廢電路板綜合利用技術規范》《再生二氧化錫》《有機過氧化物副產氯化鈉》《廢動力蓄電池綜合利用企業環境安全等級評估》《廣東省資源綜合利用企業評價規范》等。
二、危險廢物資源化利用現狀
危險廢物來源行業廣泛，種類繁多，主要以工業危險廢物為主。根據全國固體廢物管理信息系統統計數據，2020年，全國共有超22萬家單位申報登記產生危險廢物約8400萬噸(100噸以上申報單位產生量占比超98.5%;其中，基礎化學原料制造、有色金屬冶煉、鋼鐵冶煉和壓延加工等十大重點行業產生量占比超66.0%(見表1);產生量前10名的危廢為HW34、HW11、HW48、HW33、HW18、HW08、HW17、HW35、HW49、HW22，占重量比超83.0%。
危險廢物處理方式主要為無害化處置和資源化利用，其中資源化利用主要適用于含有較多有價值成分或一定熱值的廢物，無害化處置包括焚燒和填埋兩種方式，是將利用價值不大或含有較低熱值的危險廢物通過適當配伍進行焚燒減量并消除大部分危險特性的過程，或將不適合利用或焚燒的危險廢物填埋到經過專業化防滲設計的填埋場，以實現無害化處理的過程;水泥窯協同處置，是利用水泥生產中的高溫焚燒環境，以一定比例將危險廢物與水泥生產原料進行混合焚燒處理的過程，可有效去除危險廢物中的有機物質，并將重金屬等剩余物質包裹在穩定的化學結構中，從而有效降低毒性物質滲出，實現對危險廢物的無害化處理。
經過多年發展，目前我國的危險廢物處理已形成資源化利用、焚燒、填埋、水泥窯協同處置多種方式并存，產廢單位自行利用處置和集中處理有效互補，大、中、小規模處理設施錯位發展的危險廢物處理體系。至2020年底，全國共有5100多家持危險廢物經營許可證單位，核準利用處置能力1.4億噸/年，是2016年的2.3倍，實際利用處置量為8200萬噸(持證單位利用處置量3900萬噸)，利用處置量排名前五的地區為山東、云南、江蘇、內蒙古和浙江，占全國工業危險廢物利用處置量的44%[2]。
在各種處理方式中，資源化利用最大限度地發掘了危險廢物的殘余價值，可有效降低處理成本，契合資源節約、循環利用、綠色低碳的發展方向，是最具有發展潛力也最活躍的一種危險廢物處理方式。生態環境部《2020年全國大、中城市固體廢物污染環境防治年報》顯示，我國工業危險廢物綜合利用量占利用處置及貯存總量的47.2%，處置量、貯存量分別占比38.5%和14.3%，綜合利用是處理工業危險廢物的主要方式。
三、危險廢物資源化利用存在的問題
盡管危險廢物資源化利用總體發展形勢看好，但在快速發展過程中還存在制約因素，產業自身發展也存在一些不可忽視的問題，如果不及時加以解決，將對危險廢物資源化利用形成嚴重桎梏。
一是經營單位環境管理能力不足，難以保證危險廢物全過程的安全利用。由于本身具有多重危險特性，且資源化利用過程伴隨著廢水、廢氣以及其它有毒有害物質的排放，危險廢物資源化利用應在確保全過程環境安全的條件下進行。為此，首先要對危險廢物本身的化學物質成分、環境安全風險特性有清晰的認知;其次要對工藝過程中各技術環節可能產生的污染進行識別判斷，并有針對性地采取污染防治措施。但是目前大部分經營單位對危險廢物成分的化驗分析還不夠到位，有針對性地采取污染防治措施的能力還不強，企業環評通常停留在原則性描述階段，做不到對危險廢物處理過程的環境風險進行精準分析，經營許可證對危險廢物來源以及具體許可條件的描述比較寬泛，接收的危險廢物成分往往復雜多變，企業還不善于根據危險廢物成分變化，動態調整加工利用條件和污染防治措施，從而導致資源化利用過程污染防治措施不到位，有毒有害物質隨加工利用過程再次進入環境的風險較大。
二是危險廢物資源化利用產品標準不健全，環境管理體系還沒有建立起來。危險廢物資源化利用的關鍵問題是危險特性是否消除、環境安全和人體健康能否得到保障，以及利用過程污染物排放是否得到有效控制。由于危險廢物資源化利用產品種類繁多，工藝技術路線多樣，現行環境管理體系很難兼顧到所有資源化利用過程和產品的環境管理要求，因而出現了資源化利用標準建設滯后、環境管理無所措手的窘迫局面。由于缺少再生利用產品標準，有的單位對“產品”中有毒有害物質含量把關不嚴，留下了風險隱患;公眾無法獨立對再生利用產品質量和安全進行判斷，環境權益難以得到切實保障。就管理部門而言，由于缺少相關管理規范，一方面在審批和管理中對企業開展危險廢物資源化利用進行給予支持時缺少依據，另一方面在面對企業可能存在的混淆產品和廢物、借副產品名義逃避危險廢物監管等問題時，執法、處罰也存在困難。站在企業的角度，不規范的再生利用而導致的環境風險隱患和經營風險不可忽視，沒有規范的市場注定走不長遠。
三是企業自行利用處置危險廢物環境監管不夠完善。根據統計，企業自行利用處置的危險廢物占危險廢物總產生量的40-60%。然而，企業自行利用處置與經營單位集中利用處置存在如下問題：(1)不需要取得危險廢物經營許可證，因而沒有經歷許可證審核發放、危險廢物轉移審批、規范化環境管理考核評估、強制清潔生產審核等審核評估程序，難以發現存在的問題和風險隱患;(2)部分企業專業技術力量配備不到位，設施運行和管理不規范，自行利用處置水平參差不齊。(3)對產品、副產物和廢物的界限劃分不嚴，部分企業以綜合利用之名非法轉移、處置危險廢物，污染環境。
四是危險廢物資源化利用總體水平不高，還沒有出現具有綜合示范意義的行業領先企業。資源化利用具有“一招鮮”的特點，有的利用技術只適用于某一類或幾類危險廢物，范圍比較狹窄，多數企業規模不大，行業集中度不高，我國超過80%從事綜合利用的企業為規模以下的小型工業企業[2]，行業整體還處于發展初期階段。資源綜合利用程度不高，從尾礦中回收的有價組分僅占尾礦利用總量的 3%，仍有大量有價資源未能得到充分利用[2]。大力推進危險廢物資源化利用技術創新，推動形成具有較強規模優勢和出色技術實力的行業領先企業，是提高行業整體水平的客觀要求。
五是綜合利用產品的財稅支持政策不足。主要體現在企業所得稅優惠方式單一、企業所得稅優惠條件設定較為嚴苛，優惠目錄更新較慢、環境保護稅對危險廢物的征稅范圍較窄、稅收優惠政策之間缺乏協調性。目前，我國的企業所得稅優惠政策過于單一，主要集中于減征、免征以及減計收入等形式，缺乏具體針對環保設備、環保技術投資等稅收優惠手段，尚不能滿足危險廢物處理發展的實際需求。值稅和企業所得稅的資源綜合利用目錄里關于稅收優惠政策的適用品類、條件和技術標準等存在不同，增加了稅務部門和納稅人對政策理解和應用的難度，影響政策落地實施效果。
四、推進危險廢物資源化利用的建議
一是加強政策引導。危險廢物資源化利用利國利民，要從發展綠色低碳經濟的高度，對危險廢物資源化利用加以引導。從稅收角度進一步完善企業所得稅抵扣、減免和退返政策，支持資源化利用企業降低成本。對企業在資源化利用技術攻關中的資金支出，可依法進行稅前扣除。支持資源化利用技術攻關，借助國家“固廢資源化”重點專項等重點研發項目，開展危險廢物資源化利用共性關鍵性技術攻關和產業化應用，提高危險廢物資源化利用整體技術水平，支持資源化利用企業申報高新技術企業。建立管理部門、技術研發單位和企業協力同進的工作格局，加快推進危險廢物資源化利用相關技術、工藝和污染物排放控制技術的研發推廣，完善并動態調整資源化利用實用技術名錄，對基層管理部門和企業提供指導。
二是加快推進資源化利用相關技術標準制定。標準是推進危險廢物資源化利用必須要解決的關鍵問題，沒有標準，廢物和產品之間無法進行界定，管理部門無從進行監管，市場和公眾也不知道如何區分廢物與產品。推進資源化利用標準建設，首先要充分發揮團體標準制發速度快、靈活性高、針對性強、市場競爭性強、應用便捷的優勢，大力推進危險廢物資源化利用團體標準建設，各級管理部門應對危險廢物資源化利用團體標準應用給予支持，并在應用中逐步完善提高;其次要著眼于資源化利用全過程進行風險防控，抓住過程安全和產品安全兩個關鍵環節，明確要求必須同時具備資源化利用過程的污染控制技術規范和資源化利用產品的污染物質含量限值標準，才可進行資源化利用;第三，要對資源化利用效果進行評估，研究制定危險廢物資源化利用產品標識，引導公眾參與監督;出臺危險廢物資源化利用環境風險評估辦法，對危險廢物資源化利用績效和環境風險進行評估，及時發現問題堵塞漏洞;第四，對大宗危險廢物，如廢酸堿、廢鹽、廢溶劑、焚燒飛灰、冶煉飛灰等，應盡快出臺實用技術指南或名錄，引導行業規范發展;第五，推進包括國家標準、行業標準、團體標準和地方標準在內的多層次危險廢物資源化利用標準體系建設，為危險廢物資源化利用提供支撐。
三是完善環境管理要求。明確發放危險廢物資源化利用許可證的審核要點、技術要件和主要程序，以及監管的主要內容和關鍵節點，為地方管理部門提供支持。推進分級分類管理，根據環境風險程度和資源化利用技術安全水平等因素，對部分有價值危險廢物，可適當降低管理要求。探索負面清單管理，對一些常見的危險廢物資源化利用產品，如制備油漆稀釋劑、燃料油、凈水劑、防水涂料、建筑材料等，明確哪些危廢不得用于以上用途;對一些有毒有害的危險廢物，嚴禁進入對人體健康影響較大領域，如再生工業鹽產品不得進入食品藥品領域，含銅廢蝕刻液再生利用產品不得用于飼料和化肥等。推進國家危險廢物名錄動態調整，對資源屬性強、利用過程規范、環境風險低的危險廢物，及時納入豁免管理。深化排除清單管理，對經過實際驗證或危險廢物鑒別確認不具有危險特性的廢物，從國家危險廢物中予以排除，簡化資源化利用管理程序。完善危險廢物鑒別管理，健全鑒別機構、鑒別標準、鑒別管理體系建設，為危險廢物屬性確定、爭議判別提供可用工具。
四是推進全過程風險防控。強化危險廢物環評管理，從源頭細化建設項目危險廢物類別、屬性和環境管理要求，為資源化利用提供基礎。加強危險廢物資源化利用監管，制定出臺危險廢物資源化利用淘汰退出機制，對沒有污染控制規范和產品污染物質含量限值標準的“利用”行為，應予以取締并依法查處。積極探索開展危險廢物利用處置環境風險評估，并將其作為危險廢物全過程風險防控的重要內容，以風險防控為核心改進和完善危險廢物管理。加強企業自行利用處置危險廢物管理，將自行利用處置納入危險廢物經營單位執法監管，制訂出臺企業自行利用處置危險廢物技術指南和管理要求，落實管理責任。
參考文獻：
[1] 仉博. 危險廢物綜合利用產品負面清單研究[J]. 環境保護與循環經濟,2021,41(3):5-10.
[2] 徐志杰，趙云浩，盧靜，等 . 固體廢物綜合利用行業現狀、問題與對策研究 [J]. 中國環保產業,2021(7):6-9.
