噴漆廢氣處理設施未運行，如何處罰？
文/中國環境報
在執法檢查中，發現某擁有排污許可證的企業噴漆廢氣處理設施未開啟運行，已涉嫌環境違法，適用《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣法》）第九十九條規定處理？還是適用《大氣法》第一百零八條規定處理？或是適用《排污許可管理條例》（以下簡稱《條例》）第三十四條規定處理？筆者從以下三個方面進行分析。
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是否存在一般規定與特別規定情形？
上述行為違反了《大氣法》第二十條第二款關于“禁止通過偷排、篡改或者偽造監測數據、以逃避現場檢查為目的的臨時停產、非緊急情況下開啟應急排放通道、不正常運行大氣污染防治設施等逃避監管的方式排放大氣污染物”的規定，依據《大氣法》第九十九條規定，由生態環境主管部門責令改正或者限制生產、停產整治，并處10萬元以上100萬元以下的罰款；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。
同時，本案涉及揮發性有機物廢氣的生產活動，違反了《大氣法》第四十五條關于“產生含揮發性有機物廢氣的生產和服務活動，應當在密閉空間或者設備中進行，并按照規定安裝、使用污染防治設施；無法密閉的，應當采取措施減少廢氣排放”的規定，依據《大氣法》第一百零八條規定，由生態環境主管部門責令改正，處2萬元以上20萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停產整治。
首先，從條文結構看。《大氣法》第二十條第二款屬于第三章大氣污染防治的監督管理章節規定，適用于所有領域的大氣污染防治。第四十五條屬于第四章大氣污染防治措施第二節工業污染防治章節規定，具體適用于工業領域的產生含揮發性有機物廢氣的生產活動和服務活動，屬于大氣污染防治的細分領域。
其次，從法條內容看。《大氣法》第二十條第二款適用包括不正常運行大氣污染防治設施的方式排放大氣污染物行為。第四十五條適用包括未按規定使用揮發性有機物廢氣污染防治設施行為。
“不正常運行污染防治設施”和“未按規定使用污染防治設施”有什么區別？筆者認為，二者含義相同，僅是表述方式不同，均會影響污染防治設施正常發揮處理作用，最終影響大氣污染物處理效率或穩定達標率；實踐中，多表現為污染防治設施停用，或時開時停，或故障了未及時修理，或嚴重違反操作規程等情形。
相比《大氣法》第四十五條規定，第二十條第二款并未限定不正常運行的大氣污染防治設施的類型，可以是包括揮發性有機物廢氣污染防治設施在內的任何大氣污染防治設施。
顯然，對于不正常運行揮發性有機物廢氣污染防治設施而言，第二十條第二款與第四十五條之間屬于一般規定與特別規定的關系。
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是否應按《行政處罰法》第二十九條規定擇一重罰？
新修訂的《行政處罰法》第二十九條規定“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰”。本案是否應擇一重罰，按《大氣法》第九十九條規定處理？
《立法法》第二條規定“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法”，該法第五章適用與備案審查章節規定了法的適用原則，其中第九十二條規定“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定”。
《行政處罰法》第二十九條規定“同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰”，筆者認為，此規則類似于刑事領域的“想象競合”情形，其適用應基于不違反《立法法》關于法的適用原則之前提，比如多個法律規范之間存在一般規定與特別規定關系，應優先適用特別規定。
以超標排放大氣污染物為例，《大氣法》第九十九條第二項規定，對于企業事業單位和其他生產經營者超標排放大氣污染物，處10萬元以上100萬元以下的罰款。《大氣法》第一百一十八條第一款規定，對于餐飲服務業經營者超標排放油煙，處5000元以上50000元以下的罰款。
兩者屬于一般規定與特別規定的關系，對于餐飲服務業經營者超標排放油煙，應優先適用特別規定《大氣法》第一百一十八條第一款規定，而非罰款數額高的《大氣法》第九十九條第二項規定。
而對于企事業單位和其他生產經營者未采取措施防止排放惡臭氣體，《大氣法》第一百一七條第八項規定，處1萬元以上10萬元以下的罰款，倘若檢測結果超標，此時與超標排放大氣污染物行為構成“想象競合”，應擇一重罰，適用《大氣法》第九十九條第二項規定。
綜上分析，本案應優先適用《大氣法》第四十五條和第一百零八條規定處理。
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是否存在下位法與上位法規定相“抵觸”情形？
本案另一個爭議，當事人還屬于持排污許可證的企業，是否需優先適用《條例》進行處理？
依據《條例》第四十三條規定，對于“通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行污染防治設施等逃避監管的方式違法排放污染物”的行為，由生態環境主管部門責令改正或者限制生產、停產整治，處20萬元以上100萬元以下的罰款；情節嚴重的，吊銷排污許可證，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。
從法的位階來看，《大氣法》屬于法律，《條例》屬于行政法規。根據《立法法》有關規定，當下位法的規定與上位法的規定相抵觸時，應優先適用上位法；當下位法的規定與上位法的規定不抵觸時，應優先適用下位法。
如何判斷下位法與上位法在行政處罰規定方面有無相互抵觸？在此以法律和行政法規舉例。
《行政處罰法》第十一條規定：法律對違法行為已經作出行政處罰規定，行政法規需要作出具體規定的，必須在法律規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。法律對違法行為未作出行政處罰規定，行政法規為實施法律，可以補充設定行政處罰。
現行《大氣法》是2016年1月1日起施行，經歷2018年10月26日修訂，其中關于前文所述條款并無實質性變化。現行《條例》是2021年3月1日起施行，《大氣法》第九十九條、第一百零八條和《條例》第三十四條規定之間不存在補充設定行政處罰的情形。
從《大氣法》第一百零八條和《條例》第三十四條內容對比來看，前者罰款幅度為2萬元-20萬元，后者罰款幅度為20萬元-100萬元，存在相抵觸情形，故應適用《大氣法》第四十五條和第一百零八條。
綜上，記者認為在行政處罰中遇到法律規范適用沖突或競合時，應根據《立法法》關于法的適用原則逐個判斷分析，本案應優先適用《大氣法》第四十五條和第一百零八條規定處理。
