老制桶企業，無環評不能申請排污許可證怎么辦？

文/李亮光

位于南方某縣城區有一家鋼桶加工廠，1998年12月建成投產至今，沒有經過環評審批和竣工環保驗收程序，現企業環保設施比較完善，污染物達標排放。

2020年，全國推行企業固定污染源排污許可證核發依證排污全覆蓋，該企業因無環評批復文件不具備申請條件排污許可證辦不下來，地方生態環境部門對企業未經環保驗收處罰后（稱環評過了兩年追溯期不再處罰）下發整改通知書，要求一年內補辦環評審批和驗收手續重新申請。

一年后，該廠仍沒有整改到位，理由是2019年批準的城鎮總體規劃該企業所在地已劃為商住區，鋼桶加工廠項目選址不符合規劃，環評文件不可能批準，竣工環境保護驗收依據環評批復要求進行，沒有環評無法開展驗收。縣政府考慮該企業屬于地方不可或缺的項目和職工就業問題，幾年內沒有關停搬遷計劃，表示要控制環境影響。企業微利經營，生態環境部門依法再處罰難以落地，繼續讓其生產經營又屬無證違法排污生產行為，不處理視為不履職不作為可能被問責。

這在全國絕對不是個案。沒有環評審批手續不能核發排污許可證，堂而皇之的理由是行政不處罰法律取消補辦程序但沒有明確行政審批程序就此豁免，該干嘛仍要干嘛，于是補辦環評審批、通過竣工環保驗收后再申請辦理排污許可證納入固定污染源監管成為“未批建成”項目“約定俗成”的補救方式。未批建成后的建設項目到底還要不要、該不該補辦環評審批和竣工環境保護驗收手續？從法律、技術、成本、保護當事者合法權益和規范行政管理等角度，筆者認為，對此類企業，要從實際出發，只要環境保護設施完善，特別是超過處罰追溯期，研究實施豁免環評、驗收程序，實現依法依證生產排污，幫助企業輕裝前行。

 

要求持證排污后，畫上句號的補辦

環評手續問題又成了問題

建設項目未經有審批權的行政部門審批環境影響評價文件便開工建設或建成投產運營均屬于“未批先建”，建成未經竣工環境保護驗收正式投產運行俗稱“未驗先投”“久拖不驗”，是建設單位規避環境保護法定程序和義務的違法行為。原因不外乎受違法成本低、市場時效性強、執法監管跟不上等多因素影響。

環評是我國最早施行的老三項環境管理制度之一，目的是從源頭控制新的環境污染和生態破壞。過去，建設單位只要未經審批環評文件動工建設，一經發現，建設期要停工、限期補辦審批手續，逾期不辦理罰款，建成投產運行期則停止排污、補辦手續。于是就有了“未批先建”追溯期爭議。

剛開始，一般認為只要未經環評審批無論何時建設，均屬于未批建設要限期補辦手續范圍。后來，根據法不溯及既往原則，改為以環境保護法律法規規定施行之日起，既往不咎。有的地方以2003年9月1日環境影響評價法實施為界，理由是環評以法律形式自此開始，此前不再要求辦理審批手續。有的則認為1998年11月29日《建設項目環境保護管理條例》以法規形式細化環評要求和程序，自此為界更為合適。有的認為1986年3月相關部門發布的《建設項目環境保護管理辦法》，明確了環評的范圍、內容、管理權限和責任，遵其規章執行更合理。有的則認為1981年5月國家4機關印發的《基本建設項目環境保護管理辦法》對環評的基本內容和程序就作了規定，追溯期自此才對。還有人翻出1979年9月13日頒布實施的《中華人民共和國環境保護法（試行）》第六條“在進行新建、改建和擴建工程時，必須提出對環境影響的報告書，經環境保護部門和其他有關部門審查批準后才能進行設計……”，該條款使環評法律化、制度化，以這個時間節點追溯毋庸置疑。

理解不同，同案各地追溯補辦審批手續和要求、處罰金額也五花八門，行政機關自由裁量權增大，也助長尋租空間。

1996年10月1日施行的行政處罰法第二十九條規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。”當時，環保界仍普遍認為，只要環評未經審批開工建設、未經環保驗收投入生產運行的違法性質始終不變，違法行為一直處于連續或者繼續狀態無所謂終了之日。

2015年1月1日修訂的環境保護法第六十一條、2016年9月1日修正的環境影響評價法第三十一條，取消了限期補辦環評審批手續的要求。反思行政處罰法第二十九條規定，2018年2月22日，原環境保護部印發《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環政法函〔2018〕31號），明確未批建設界定為自動工建設到竣工為建設期限，對未批建成二年及以上（自建設行為終了之日起二年內未被發現的）的項目，不予行政處罰。項目建成投產后企業不補辦環評審批手續，行政機關也不得要求補辦，兩年追溯期逾期不再處罰，老企業可以無須報批環評文件，根據現行污染物排放標準配套環境保護設施，運行后達標排放符合環境管理目標要求即可。法無授權不可為、法無禁止即可為，按理補辦環評審批手續問題到此畫上句號。但問題遠沒有得到解決，“未批先建”補辦環保手續問題困擾環保界40年仍未了。

2018年1月施行的《排污許可管理辦法（試行）》第二十六條規定，排污單位申請材料應當包括建設項目環境影響評價文件審批文號，或者按照有關國家規定經地方人民政府依法處理、整頓規范并符合要求的相關證明材料（比如2015年在全國連續幾年實行“淘汰關閉一批、整頓規范一批、完善備案一批”專項行動，采取備案方式解決老企業遺留環評和驗收手續問題，但總有沒有趕上末班車的“漏網”企業）。

2021年3月1日起施行的《排污許可管理條例》第七條提出，排污許可證申請應當包括建設項目環境影響報告書（表）批準文件或者環境影響登記表備案材料。申請材料不全，核發機關不得受理，企業無證排污視為違法，上位法與下位法存在矛盾，補辦環評手續問題至此又進入死循環。

 

補辦環評審批手續有違環評制度的

初衷和本位

有人認為，法律盡管不再提出限期補辦環評審批手續不辦逾期不處罰，法律也沒有明確可以豁免環評審批程序，比如建設單位要想取得合法的排污許可證，仍須主動申請，行政機關依職權依照申請條件審查，而不能以后續的監管措施倒推可以免除申請的前置條件和程序，且并未明確禁止建設單位主動補辦完善審批手續。申請人補辦是自主行為，符合受理條件，行政機關應受理審批，不符合條件不批，依法處理。筆者反問，不補不罰，會有企業主動花錢編制環評文件提交審批等待批復嗎？對未批建成建設項目，法律明確取消限期補辦、逾期不處罰規定，當然可以視為可以無須（豁免）辦理環評審批手續。再說，如果補辦，提交什么材料符合規定呢？

環境影響評價，是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。環評文件是依照生態環境現狀調查結果和擬建設、生產工況排放污染物量，通過數學模式預測環境影響程度，提出防控措施降低風險和不良影響。

建設項目通過環境影響評價，結論是環境合理可行，行政機關審批同意建設。編制一份建設項目環境影響報告書，少則3～4個月幾十萬元，環境影響報告表也要1～2月數萬元不等，成本不低。項目建成投入生產運行后，環境影響程度、保護措施、污染治理設施效果如何，現場監測可以一目了然，建成后要求補辦環評文件，就等于放下現場可以監測到的事實結果于不顧，請專家去評審、審批機關批復一個存在不確定性的環評紙質文件。

有人提出，建設單位通過編制跟蹤環境影響評價報告提交審批機關審批，但環境影響評價法提出的跟蹤評價適用范圍是規劃環評，規劃環評實行審查非行政審批制，沒有項目環評跟蹤評價審批的法律程序和規定。有人建議，提交項目回顧性環境影響評價報告，但回顧性環境影響評價沒有技術導則遵循，怎么編，編好后如何管理，沒有法律遵循。

有人提出，建成投入運行后開展生態環境現狀調查，法律上也找不到現狀調查報告許可事項和程序。還有人認為通過開展項目后環境影響評價，判斷環境措施可行性決定項目能否審批維持，但法規規定是項目建成運行3~5年后開展環境影響后評價，是對原審批項目環境影響預測和環境保護措施的效果驗證，提出補救和改進方案，且后評價屬于備案制，沒有前環評哪來后環評？筆者認為，建成正式投產運行建設項目已經失去審批環評文件的價值，不能為了完善項目建設環境保護管理檔案材料不顧申請人和行政管理成本，不顧環境保護法律法規和技術規范，冠以維護程序正義為名忽視環境影響現狀實體正義，機械補辦環保手續。

 

項目竣工后一年應視為驗收

連續狀態起止期

竣工環保驗收制度作為一項老環境管理制度，一直以來，只要未經驗收，其違法行為被認為一直處于連續或者繼續狀態，不受行政處罰追溯期限的影響。

筆者認為，事實并非如此。1998年11月施行的《建設項目環境保護管理條例》第二十條和2017年10月施行的修訂版第十九條規定，編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目，其配套建設的環境保護設施經驗收合格，方可投入生產或者使用；未經驗收或者驗收不合格的，不得投入生產或者使用。

1998年版沒有對違反竣工驗收具體處理方式，2017年修訂版第二十三條補充違反規定，即責令限期改正，對建設單位和個人處罰量化要求。

2017年1月20日，原環境保護部《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》第十二條規定“除需要取得排污許可證的水和大氣污染防治設施外，其他環境保護設施的驗收期限一般不超過3個月；需要對該類環境保護設施進行調試或者整改的，驗收期限可以適當延期，但最長不超過12個月。驗收期限是指自建設項目環境保護設施竣工之日起至建設單位向社會公開驗收報告之日止的時間。”驗收是正式投產前的法律程序，履行驗收持續時間最長為一年，此后進入正式投產運營期，逾期不驗收，追責處罰，超過追溯期，不應處罰，當然也不應要求補辦驗收程序，可以通過現行環境質量和污染物排放標準，倒逼排污企業完善環境保護設施。

 

堅持從舊兼從輕原則切實

保護當事人權益

在討論“未批先建”“久拖不驗”項目如何處罰如何管理問題，似乎大家一致的意見就是，要按照現行的環境保護法律法規管理，高標準嚴要求。

筆者認為，這有違法理原則。要正確地理解并實現法律工具的功能，既要依法處罰依法行政還應考慮溯及力問題，遵守從舊兼從輕原則。從舊兼從輕原則始于刑法，就是有利于被告人準則。從舊兼從輕原則強調的是對人權的保障，它通過對國家公權力的限制和有利于行為人的法律適用得以實現。

從舊原則的理論依據，一是公民有從事法律未禁止的行為之自由，如果公民在實施法律未被禁止的行為之后，國家才制定法律把這些行為宣布成為應受刑罰的違法行為，用事后法進行懲罰是不公正的，非正義的，侵犯人權的；二是在涉及公法領域，公民個人是弱勢一方，為了保護公民的權利不受國家立法和司法的肆意侵害，有必要對國家的權利進行限制，防止國家權力的濫用，以保障人權。

從輕原則是在從舊原則基礎上發展而來，出發點是進一步保護人權，一個人的犯罪行為發生在新刑法頒布以前，此時應先適用舊刑法，即行為時的法律規定（從舊），其次，刑法修訂后新舊刑法哪一個更有利于被告人，則應該適用哪一版刑法，即所謂的從舊兼從輕原則。從舊兼從輕原則適用范圍不斷拓展，包括依法行政依法處罰。
還

是本文開始提到的1998年12月建成的鋼桶加工廠。1998年11月施行的《建設項目環境保護管理條例》第二十四條、第二十五條提出未經審批環評動工建設，提出限期補辦，逾期不辦理停止施工，可處10萬元以下罰款。第二十六條、第二十七條、第二十八條規定，未經驗收投產要限期補辦，逾期罰款10萬元以下。

2017年10月修訂的《建設項目環境保護管理條例》第二十三條規定，未經驗收，罰款20萬以上，200萬以下，個人罰款5~20萬元；第二十一條規定，未經環評審批，依照環境影響評價法的規定處罰。2003年9月施行的環境影響評價法第三十一條規定，未批環評擅自開工建設的，責令停止建設，限期補辦手續，逾期不補辦手續的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。

2016年9月修訂、2018年12月修改施行的環境影響評價法第三十一條規定，未批環評擅自開工建設的，責令停止建設，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。新修訂行政處罰法（2021年本）第36條規定，違法行為在兩年內未被發現的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。列入環境影響評價管理的建設項目是指對生態環境破壞和污染有較大以上影響建設項目，環評“未批先建”、“久拖不驗”違法行為涉及公民生命健康安全并且具有環境污染危害后果的，其違法行為列入超過五年不予以處罰范圍。按照從舊兼從輕原則，1998年12月建成投產的某米粉廠違法行為應參照1998年11月的《建設項目環境保護管理條例》第二十四、二十五條執行，限期補辦環評審批手續，逾期不補辦罰款10萬元以下，未經驗收參照該版本條例二十八條規定罰款10萬元以下，罰款數額最低，其條款對當事人更為有利。

鑒于現行法律環評取消限期補辦，逾期不處罰原則，未批建成超過五年即截至2003年12月、竣工超過六年即截至2004年12月，行政部門應不得要求補辦環評、驗收手續，不得處罰。筆者認為，環境保護法、環境影響評價法、行政處罰法是上位法，《排污許可管理條例》《排污許可管理辦法（試行）》是下位法，下位法應服從上位法，上位法規定取消補辦要求、超過追溯期不辦不罰，下位法排污許可核發條件也應相應修改，可以增加豁免環評審批文件的情形規定，便于操作執行。

 

豁免環保手續并非放縱違法行為

不履行環評審批、竣工環境保護驗收程序義務，確實降低了項目建設的前期成本（時間和服務成本）。超過追溯期不處罰無須補辦是否放縱項目建設單位環境違法行為？其實不然。

殊不知，“未批建設”違法行為在行政處罰追溯期內如被發現，面臨的違法風險成本是巨大的，建設期執法機關將依法停止項目建設，可以要求恢復原狀，單位和個人實施雙罰，建成投入生產的，如不符合規劃布局，企業超標排放，導致區域環境質量不達到，將被責令減產、停止生產、停止排污，企業損失巨大，信用嚴重受損。

由此，警示建設單位，依法履行項目環評、驗收程序，風險和成本最低，打造低碳健康的“百年老店”才有可能。當然，建設項目環評審批和竣工環境保護驗收只是項目污染源事前事中環境管理兩個環節，建成后將長期依據大氣、水、噪聲、固廢污染防治等相關法律和排污許可證進行規范監管，才能保障企業生產運行環境影響程度可控，持續綠色發展。